Ob eine Maßnahme ausdrücklich verlangt wurde, ist nicht die entscheidende Frage. Maßgeblich ist, ob sie für die sichere Planung und Durchführung erforderlich ist.
„Die Behörde hat das nicht verlangt, deshalb brauchen wir das nicht.“ Dieser Satz fällt bei der Planung von Veranstaltungen erstaunlich häufig. Problematisch wird er dann, wenn daraus abgeleitet wird, dass behördlich nicht ausdrücklich geforderte Sicherheitsmaßnahmen automatisch entbehrlich seien und es zu einem Schadensfall kommt.
Die Behörde plant die Veranstaltung nicht
Eine genehmigende Behörde prüft einen bestimmten Sachverhalt innerhalb ihrer Zuständigkeit. Je nach Veranstaltung wirken weitere Behörden und Stellen mit, zum Beispiel Feuerwehr, Polizei, Bauaufsicht oder Straßenverkehrsbehörde. Die Verantwortung für die sichere Durchführung der Veranstaltung geht dadurch aber nicht auf diese Stellen über.
Gerade im Versammlungsstättenrecht wird diese Eigenverantwortung deutlich: Betreibende müssen die Sicherheit der Veranstaltung sowie die Einhaltung der einschlägigen Betriebsvorschriften sicherstellen.
„Nicht gefordert“ bedeutet nicht „nicht erforderlich“
Ein typisches Beispiel ist der Ordnungsdienst. Je nach Veranstaltungsart und Größe bestehen unterschiedliche Anforderungen an Organisation, Aufgaben, Personalstärke und Schnittstellen. Ob diese Inhalte in einem eigenständigen Ordnungsdienstkonzept oder als Kapitel des Sicherheitskonzeptes dargestellt oder selbst formlos per E-Mail festgehalten sind, ist dabei zweitrangig. Entscheidend ist, dass die notwendige Planung tatsächlich erfolgt.
Dasselbe gilt für den Sanitätsdienst. Nicht bundesweit und nicht in jeder Konstellation ist ein separates Dokument mit der Überschrift „Sanitätswachdienstkonzept“ gesetzlich vorgeschrieben. Sehr wohl ist es aber erforderlich, sanitätsdienstliche Versorgung, Verantwortlichkeiten, Meldewege, Übergabepunkte und Schnittstellen zum öffentlichen Rettungsdienst nachvollziehbar zu planen oder zu dokumentieren, warum keine sanitätsdienstliche Versorgung beauftragt oder benötigt wird.
Auch bei der Räumung gilt: Nicht immer ist ein eigenständiges Dokument erforderlich. Wenn eine geordnete Räumung jedoch ein relevantes Szenario darstellt, müssen Zuständigkeiten, Alarmierung, Kommunikationswege, Räumungsrichtungen und Personen mit besonderem Unterstützungsbedarf ausreichend berücksichtigt sein.
Eine Genehmigung ist keine Sicherheitsgarantie
Besonders problematisch wird es, wenn eine behördliche Genehmigung als eine Art Freizeichnung verstanden wird. Ein genehmigter Aufbau kann fehlerhaft umgesetzt werden. Ein genehmigtes Konzept kann von den tatsächlichen Gegebenheiten im Betrieb abweichen. Und eine Behörde kann einen Gefahrenaspekt übersehen, hierfür nicht zuständig sein oder schlicht nur pauschalisierte Forderungen formulieren.
Für die jeweils Verantwortlichen kann deshalb entscheidend sein, ob die im Verkehr erforderliche Sorgfalt eingehalten wurde. Fahrlässig handelt, wer die im Verkehr erforderliche Sorgfalt außer Acht lässt.
Was passiert, wenn tatsächlich etwas passiert?
Ein vereinfachtes Beispiel: Bei einer Veranstaltung kommt es zu einem Brand. Im Sicherheitskonzept steht lediglich, dass „im Gefahrenfall geräumt wird“. Ein konkreter Ablauf wurde jedoch nie ausgearbeitet.
Dann stellen sich Fragen wie: Wer entscheidet über die Räumung? Wer alarmiert wen? Welche Bereiche werden zuerst geräumt? Welche Durchsagen erfolgen? Welche Aufgaben übernimmt der Sicherheits- und Ordnungsdienst? Wie werden Menschen mit Unterstützungsbedarf berücksichtigt? Wo werden Besuchende hingelenkt? Wer kontrolliert geräumte Bereiche?
Steht dazu im Genehmigungsbescheid nichts, ist das im Nachgang nicht automatisch entlastend. Nach einem Schadensereignis kann vielmehr geprüft werden, ob die Gefahr vorhersehbar war und ob nach Maßgabe der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt entsprechende Maßnahmen hätten vorbereitet werden müssen.
Zivilrechtliche Verantwortung
Kommt eine besuchende Person aufgrund einer schuldhaften Pflichtverletzung zu Schaden, können Schadenersatzansprüche entstehen. Bei Veranstaltungen spielen dabei insbesondere Verkehrssicherungspflichten eine Rolle.
Wer im Zusammenhang mit einer Veranstaltung eine Gefahrenquelle schafft oder in seinem Verantwortungsbereich andauern lässt, muss die notwendigen und zumutbaren Vorkehrungen treffen, um eine Schädigung anderer zu verhindern. Eine behördliche Genehmigung kann in der späteren Bewertung eine Rolle spielen. Sie ersetzt aber nicht die eigene Sorgfaltspflicht.
Strafrechtliche Verantwortung
Bei schweren Schadensereignissen endet die Betrachtung nicht beim Zivilrecht. Werden Menschen verletzt oder getötet, kann geprüft werden, ob Verantwortliche durch pflichtwidriges Handeln oder Unterlassen dazu beigetragen haben. In Betracht kommen je nach Einzelfall unter anderem fahrlässige Körperverletzung oder fahrlässige Tötung.
Dabei werden nicht pauschal „die Veranstaltenden“ verantwortlich gemacht. Entscheidend ist vielmehr: Wer hatte welche Verantwortung? Welches Risiko war erkennbar? Welche Handlung wäre geboten gewesen? Wurde eine Sorgfaltspflicht verletzt? Und war diese Pflichtverletzung für den Schaden ursächlich? An diesem Punkt kann der Satz „Die Behörde hat es aber nicht verlangt“ deutlich weniger entlastend sein, als während der Planung vielleicht angenommen.
Sicherheitskonzept bedeutet eigenständiges Denken
Ein gutes Sicherheitskonzept ist deshalb keine Sammlung dessen, was eine Behörde ausdrücklich fordert. Es sollte eine eigenständige Betrachtung der Veranstaltung sein: Welche Gefährdungen entstehen? Welche Gefährdungen bestehen? Welche Maßnahmen sind notwendig? Wer trägt Verantwortung? Wie funktionieren die Schnittstellen? Was passiert bei einer Abweichung vom Normalbetrieb?
Daraus können beispielsweise Notwendigkeiten für ein separates Ordnungsdienstkonzept, eine Sanitätsdienstplanung, ein Räumungskonzept, ein Verkehrskonzept oder andere vertiefende Planungen entstehen. Ob dafür jeweils ein separates Dokument notwendig ist, hängt von Rechtslage, Veranstaltung und Komplexität ab. Die Inhalte müssen aber dort vorhanden sein, wo sie zur Beherrschung der konkreten Risiken erforderlich sind.
Auch die Behörde darf hinterfragt werden
Wenn Veranstaltende oder Fachplanende erkennen, dass ein wesentlicher Sicherheitsaspekt bislang nicht betrachtet wurde, sollte die Reaktion nicht sein: „Prima, dann sparen wir uns das.“ Sondern: „Müssen wir dieses Thema unabhängig davon bearbeiten?“
Eine gute Zusammenarbeit zwischen Veranstaltenden, Fachplanenden und Behörden lebt davon, dass alle Beteiligten ihre jeweilige Fachkompetenz einbringen. Die Genehmigungsbehörde sollte dabei nicht zum ausgelagerten Sicherheitsmanagement der Veranstaltenden werden.
Dieser Beitrag dient der fachlichen Einordnung und ersetzt keine rechtliche Beratung im Einzelfall.